【文章精选】中国规划重塑期的转型和创新应对思考 | 2022年第5期
【作者简介】
周岚，中国城市规划学会副理事长，江苏省住房和城乡建设厅厅长，博士，研究员级高级城市规划师
丁志刚，中国城市规划学会理事，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任，研究员级高级城市规划师，通信作者
提要
过去40多年中国规划学科的跨越式进步，得益于深度契合了中国改革开放以来的快速城镇化发展需求。针对中国城镇化转型发展，围绕中国规划体系的改革重塑，提出：规划的尺度和工具方法要向宏观的国土空间规划和中微观的城市更新实践调整变化；城市更新实践中的规划建设管理流程需要向一体化集成、动态治理和在地性引导包容等方向转变。随着中国城市社会的发展成熟，围绕数字技术支撑城市治理水平的提升、城市向熟人社会发展推动社会治理能力的提高、后疫情时代空间治理方式的转型，从城市、社会和空间治理创新的维度，探讨中国规划理论可能的发展方向，提出未来中国规划理论的创新将根植于中国城市文化蓬勃发展、现代城市文明成长壮大的进程之中。
关键词
规划重塑；流程重构；理论创新；文化培育
城乡规划学，作为一门主要由实践驱动并通过实践不断完善理论的学科，外部经济社会的驱动力要大于学科内部自身完善的动力需求。改革开放以来，中国城乡规划学实现了跨越式发展：据2021年和2022年泰晤士高等教育（THE） 发布的全球高等教育学科评级结果，中国城乡规划学（A） 的评级优于英国、美国、加拿大、澳大利亚和德国。支撑这一成绩的是中国快速城镇化的成就以及由此带来的丰富多彩的城市规划实践。如果说过去40多年的中国规划学科进步得益于深度契合了中国改革开放以来的快速城镇化发展需求，那么面向2050年的中国规划学科发展必须根植于以人民为中心的中华民族伟大复兴进程，必须服务于全球城市格局变化背景下的国土空间格局优化进程，必须融入于中国城镇化下半程的城乡高质量发展进程。
1 转型背景下的规划尺度和工具方法调整
在改革开放以来的中国快速城镇化进程中，城市规划承担着极为重要的“龙头”作用：一方面，它是“有为政府”的重要体现，通过绘制美好城市规划蓝图，引导社会各方参与讨论，形成城市发展愿景共识，在此基础上依托城市土地一级开发和土地出让等制度，推动了城市基础设施条件的显著改善和人居环境的快速提升；另一方面，它是“有效市场”的重要引领，通过控制性详细规划和土地出让规划条件等的约定，为多元的市场力量提供了外部条件清晰的招商引资和房地产开发环境，助推了市场力量参与中国城镇化的进程，成为了推动城市增长和区域竞争的重要工具。
当前，中国城镇化经过上半程的快速增长已经进入了相对稳定发展的中后期，城市建设发展已由大规模的增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。在此背景下，党中央审时度势确立了国土空间规划改革方案，明确实施“城市更新行动”和“乡村建设行动”国家战略。与此同时，中国发展遭遇到百年未有之大变局的国际环境和世纪疫情的叠加影响，需要我们深刻认识发展环境的变化调整、清晰辨识未来发展的大势所趋、主动转型适应变革的时代要求。
1.1 规划空间尺度的分化调整
中国规划体系变革的一个清晰特征是规划空间尺度的调整，体现在从中观的城市尺度向宏观的国土空间规划尺度和中微观的地区更新规划设计尺度两端分化：一端，中观尺度的城市规划跃升至宏观国土空间尺度，成为国家优化国土空间格局宏观战略实施的政策性工具，要统筹实现国家关于发展和安全的综合需求，服务于新发展理念下的国土空间格局优化、生态文明建设、国家粮食安全的土地支撑以及推动“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”经济发展的空间要素保障；另一端，中观尺度的城市规划下沉到中微观的地区尺度，强调通过城市更新实践解决快速城镇化时期累积的城市病问题以及满足老百姓对人居环境改善的真实需要，要针对性解决地区发展的多元现实问题，如地上建筑地下管线安全风险，低效产业用地效能提升，老百姓对老旧小区改善、黑臭水体整治、公共服务设施提升等美好生活的需求等。
1.2 规划工具方法的变化调整
规划空间尺度的分化调整，相应产生对不同规划的目标理念和工具方法的变革要求。在宏观国土空间规划尺度，随着国土空间规划改革方案的出台以及空间资源配置体系自上而下的重构，自然资源部门已成为和财政、金融类似的国家源头管控要素的重要部门，国土空间规划成为国家调控土地和空间资源配置的政策性工具。这要求规划工具进一步和国土政策有机融合，规划师过去熟悉的城市空间结构和功能分区，高度凝练为“城镇开发边界”以及相应的“城镇空间”等管控策略，在保证耕地红线、生态红线等国家安全底线的基础上，要推动构建一套有利于激励城镇通过竞争实现空间资源优化配置的规则，如通过大数据的跟踪管理，推动构建年度土地资源分配向上一年度地均产出效益更高地区倾斜的政策制度。在专业学科层面，国土空间规划将向更广领域拓展融合，大大增强关于生态基底保护、基本农田保护、资源保值增值等内容，需要进一步加强从规划、土地学科向海洋、农林、水利、生态环境、经济等专业的拓展，推动形成多专业交互融合的国土空间规划治理学科群。
在中微观城市更新实践尺度，传统的两维土地利用和功能分区规划，以及相对简单的控制性详细规划指标管控要求，难以落实习近平总书记关于“留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等基因”的重要指示精神。面对城市更新行动的复杂现实需求，城市更新规划要同时实现化解城市历史遗留问题、满足百姓当下现实需要、实现未来可持续发展的综合命题。相应地，城市更新规划需要创新发展形成适应地区尺度的规划政策、工具和方法：首先，要适应从平面二维深化为空间三维的变化要求，要更加重视设计的融合作用和创新力量，提供一揽子的空间品质和活力提升综合解决方案，通过优化城市“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性”实现空间的增值赋能；其次，要适应从静态变为动态，更加注重行动导向和结果导向，推动社会共同参与城市更新行动的全过程，充分发挥政府、市场、专家、人民群众的集体智慧，推动构建多方参与的城市更新实施工作机制，推动物质空间环境改善与社会治理能力同步提升，让城市发展更有人文关怀、更有情感温度。
2 更新实践中的规划建设管理流程重构
中国现行的规划建设管理制度，主要针对城市增量发展、围绕新建建筑而设计。这一制度，不能适应城镇化下半场以存量提质增效为核心的城市更新行动要求，具体表现在：一是基于大拆大建的土地征收、房屋拆除、产权重置程序，与城市更新行动要求的尊重地区文脉、社会肌理和复杂产权的要求不相吻合；二是基于控制性详细规划严格管控且相对简单确定的建筑物用途、容积率、密度、高度等控制指标，不能适应老旧城区的多元功能和复杂产权的现实，也与老百姓希望通过合理更新改善、增加公共设施和开放空间等包容性需求不相吻合；三是增量年代的规划建设管理制度设计，以土地出让、房产开发、规划设计、施工建造、物业管理等各环节都能盈利为基本前提，这一前提在城市更新实践中不再存在，也与城市更新行动更加强调城市病问题的综合解决，以及联动一体系统考虑地区功能提升、活力塑造和可持续运营等多重目标的综合实现不相吻合。因此，未来需要推动从不同环节分立的串联开发向一体化集成更新转变，从静态的规划蓝图管理向动态治理实践转变，从通则式的指标严管向在地性的引导包容转变。
2.1 推动从分立的串联开发向一体化的集成更新转变
在以速度为导向的快速城镇化时期就事论事解决问题的方法，导致条线之间、条块之间、地上建筑和地下管网等相互不衔接。存量更新阶段，需要改变原有的以规模为导向的各环节分立的串联式开发方式，通过一体化集成的城市更新行动实践，推动以系统方法实现空间治理的一体化品质提升。
要面向空间品质的综合提升和一体化更新，联动构建“策划—规划—设计—建设—运营”的全生命周期流程。增加前期综合策划环节，将地区深入调查、群众意愿摸排、功能活力策划、运营政策支持等纳入前期综合策划内容，通过关联后期的前期深入工作，提升更新实践对百姓需求回应的针对性以及对市场需求回应的适应性，将空间环境改善与后期活力运营有效衔接、深度融合，为可持续运营创造好的空间和政策环境，后期则要通过功能的、业态的不断创新发展和多样化的活动组织，持续增强长效运营活力。
2.2 推动从静态的规划蓝图管理向动态治理实践转变
在以实现建设新区美好蓝图为导向的增量开发时期，规划建设管理制度的设计聚焦于美好规划蓝图的绘制以及建成环境的空间秩序营造，而对规划实施过程中的公众参与等关注不够。存量更新时期，要从蓝图编制、蓝图实施的物质规划导向，延伸到以人为本、社会和谐的治理结果导向，摸清群众意愿、理清群众需求，倡导多方参与，提高社会治理水平。
要推动使城市更新行动成为居民及相关利益方共建共治共享家园的实践过程。一要立足人本需求，开展翔实细致的深入调查。在内容上，不仅要关注空间和设施等物质要素，还要关注地籍和产权等经济要素，更要关注居民的个性化需求等社会要素；在方法上，除了传统的居民意愿和问卷调查的主动采集，还可以通过“12345”等市民政务热线诉求的连续跟踪和居民行为的大数据比对分析，提高居民意愿和空间匹配分析的精准度。二要通过贯穿全流程的陪伴式规划设计，构建有效的沟通协商机制，将各方意愿务实融入拟解决方案中，提供多情景的空间设计方案、可讨论的权益分配规则，发挥好规划师作为促进者、倡导者、利益协调者等多重角色的作用，推动规划设计成为多方共治的包容性技术媒介。三要提高规划设计的包容性和应变性，针对工作深化过程中对居民意愿、实施方等的合理需求采纳等情况，动态调整完善规划设计方案，推动实施方案渐进深入优化。
2.3 推动从通则式指标严管向在地性的引导包容转变
在城市快速增长的外延发展时期，规划管理的重点是对增量建设的高效管控，相应发展形成了控制性详细规划以指标管控为核心要素的规划管理方法。存量更新时期，面对丰富多元的城市更新对象，要从标准化、相对简单的土地用途和强度开发规则刚性管控，转向更加注重更新实践方案的引导包容。
要强调更新方案的在地性、针对性和现实可操作性。首先，要面对社会发展丰富需求，在既有建成环境的有限空间内，基于居民合理改善生活、多变市场环境、城市公共利益有效保障等要求，具体问题具体分析，支持必要的功能混合、地上地下空间复合利用，以及增建、扩建和改建，并依法履行法定规划调整程序，推动更新项目实施落地。其次，要更加重视精细设计的引导作用，通过城市设计、建筑设计、景观设计、艺术设计等交叉融合，以“绣花”“织补”等微更新设计手法，促进空间缝合、功能织补，提升乐享价值，以创新设计推动城市更新实践综合实现人民生活场所更加宜居、空间资源保值增值的发展目标。
3 中国规划理论发展创新的可能方向
时代是思想之母，实践是理论之源。如果说1898年霍华德针对工业化初期的城市病问题提出结合城市和乡村的优点构建“田园城市”，推动了现代城市规划学科的形成和发展，那么在中国新型城镇化推进的下半程，在绿色低碳发展、智慧城市建设、乡村发展振兴的新时代背景下，我们更要回归规划初心，抓住中华民族伟大复兴的盛世机遇，突出发挥规划学科对未来预测引导性、发展综合协调性以及美好空间塑造性等重要作用，以更加丰富多彩的规划实践以及与实践共同发展的规划理论，为推动中华民族伟大复兴、中国现代城市文明成长壮大贡献智慧和力量。
中国规划理论的创新是一个开放的时代发展命题，需要中国规划同仁的共同探索追求。笔者想抛砖引玉推动讨论的是，虽然在中国城镇化的上半程，中国城乡规划学实现了跨越式进步，但同时应清醒看到的是：我们的规划理论滞后于活跃的规划实践，总体上是借鉴西方理论，并与中国城市实践相结合的产物。未来是中国城市社会的发展成熟期，是中国城市文化的蓬勃发展期，也是中国规划的关键重塑期，中国规划理论的创新有着前所未有的时代机遇：数字技术的发展将推动城市治理水平的提升，城市向熟人社会的发展将推动社会治理能力的提高，疫情常态化防控将推动空间治理方式的转型，这些将共同推动中国规划理论的发展创新。
3.1 数字技术支撑下的城市治理创新
目前中国社会对数字转型的接受度以及实际发展的程度已远超西方，中国网民数量已超过10亿人。2020年，我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到7.8%，信息基础设施全球领先，数字政府建设成效显著，产业数字化转型稳步推进，新业态新模式竞相发展，线上线下联动的商品交易、社会服务、社群发展迅猛，已对城市治理产生重要影响。
数字技术支撑下的城市治理创新，为中国城市发展和规划创新提供了新的可能。一方面，网络化、数字化的发展影响并改变着时空关系、区位关系、区域关系和城乡关系，原有的“酒香也怕巷子深”的区位论产生变化，大量涌现的电商镇村是扁平化“线上世界”的现实呈现，城市化区域则越来越呈现节点和网络的特征。另一方面，线上社区与线下活动的联动，重构着人们的空间联结和社会联系。在网络化的社会空间中，人们进行信息沟通、事实陈述和价值评价的心态不同于传统社会，可以相对容易地与自己具有相似兴趣、价值和信念的人进行联系，“物以类聚、人以群分”的特点更加鲜明。未来的空间营建将为具有相同价值观和兴趣爱好的人们提供针对性的感知体验场所，而大数据和互动装置技术的发展则有可能使得空间成为感知人的喜怒哀乐并与之互动的综合场所环境。随着数字技术的发展以及数字技术与治理手段的进一步结合，“数字城管”“城市大脑”等公共治理平台的推广运用将使得公共设施、公共服务的提供更加精准，空间资源配置更加高效，相同空间和设施的分时综合利用也成为新的可能。
3.2 高度流动性下的社会治理创新
在向城市中国演进的历史进程中，乡土中国以“宗族—血缘”为特征的熟人社会逐步解体。高度流动的城市社会总体上属于“陌生人社会”，原住民被打散，新市民缺乏归属感，人与人情感疏离，人们对于社区的认同大多停留在地理空间上的邻近和房产价值上的关联，人对社区的归属感、家园意识和场所精神缺乏。
城市更新行动的实施提供了一种新的可能：通过空间治理推动社会治理的发展创新。规划通过推动民众参与身边的小区、街区、公共空间更新等的治理增加认同感，居民通过社群、小区、楼栋等公共事务的协商，在博弈、磨合的过程中相互熟悉，逐步向半熟人社区、熟人社区发展，并在此过程中逐步形成社区共识、社会公约以及社会治理规范。地方政府则可以通过供给公共性的交往空间与文化活动，为市民创造更多交往、互动的机会，为城市文化的发展提供成长的沃土。
3.3 疫情常态化防控下的空间治理创新
新冠肺炎疫情暴露出我国存在的应急医疗设施、基层组织动员能力、社区生活保障不足等问题。在基本治理单元层面，需要反思有效应对疫情的居住空间的适度规模和组织方式，探讨支撑核酸检测、基本生活服务、必要邻里交往等需求的空间合理安排；在城市层面，需要反思既有防灾减灾体系、应急转换体系的适用性，探讨医疗资源合理空间供给、公共设施应急转换、设施和建筑使用方式优化等新的命题。
疫情也让人们关注城市生活、出行、交往中的“安全距离”，推动我们重新思考城市的聚与散问题。城市是聚集的产物，城市因聚集带来高效，但城市的过密化又会产生环境和健康问题。因此，建设集约紧凑且环境宜居的城市是规划建设者的永恒话题，而要达成这一目标，城市的适度规模和合理结构、适宜的建设密度和开发强度、城市和自然的关系、园林绿地和开放空间体系建设等等，都需要做有针对性的改进优化。
疫情也促使人们重新思考城乡关系。城市和乡村意味着两种不同的生产和生活方式，在工业文明的单一视角下，城市曾被认为是发展进步的理性选择，这是乡村式微的背后动因。今天在国家明确“乡村振兴和新型城镇化双轮驱动”的新形势下，在乡村基本公共服务不断改善、网络社会逐步改变时空关系的新背景中，如能抓住机遇推动乡村建设的供给侧结构性改革，发挥乡村的特色产业发展和特色田园生活的魅力优势，凸显乡村开敞的自然空间、舒缓的生活节奏、熟人社会的亲切感对拥挤、紧张、高效城市生活方式的平衡作用，建设“三生融合”的特色田园乡村，有助于推动生态文明背景下的城乡“各美其美、美美与共”的格局形成。
4 结语
中国城镇化的下半程，将是中国城市文化蓬勃发展的时期，未来城市将逐步由“功能城市”向“文化城市”发展，快速城镇化阶段建设的房屋、住区、街道，以及人口快速集聚形成的“陌生人社会”，有望通过城市更新行动提升品质、通过居民深度参与共同缔造成为“家园”，邻里之间、社区之中的人们藉由公共事务、兴趣爱好、朋友联结等，逐步向半熟人社会乃至熟人社会发展演进。在此过程中，会有很多美好空间和人的发展、科技创新、文化勃兴等交互融合、相互塑造、温馨生动的城市故事，汇聚成为中国城市现代文明成长壮大的蓬勃力量。
本文引用格式：周岚,丁志刚. 中国规划重塑期的转型和创新应对思考[J]. 城市规划学刊,2022(5): 32-35.(ZHOU Lan, DING Zhigang. Reflections on the Transformation and Innovation of China's Planning in Its Reconstruction Period[J].Urban Planning Forum, 2022(5):32-35.)
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